Un’importante lezione di diritto costituzionale dalla Cina

Hu Angang è direttore del Centro Studi per la Cina,un centro di ricerca congiunto della Accademia Cinese delle Scienze e dell’università Tsinghua. Questo articolo è distribuito dalla Guancha Syndicate e il suooriginale cinese è stato pubblicato nel Guancha.cn. (Traduzione in italiano di Ada Donno).

pcc_congressSHANGHAI – Due decenni fa, dopo la fine della guerra fredda, molti paesi non occidentali si sono sbarazzati de i loro sistemi politici precedenti, sostituendoli con la democrazia occidentale.Invece di assimilare tali sistemi stranieri tenendo anche conto delle loro culture politiche, molti di essi hanno semplicemente trapiantato il sistema presidenziale degli Stati Uniti sul proprio territorio. Allora, era opinione diffusa che la democrazia sarebbe stata la “panacea” che avrebbe curato tutte le disfunzioni dell’era sovietica. E le nuove democrazie avrebbero marciato assieme all’Occidente su un percorso comune fino alla fine della storia. Tuttavia, in soli 20 anni e passa, tutte queste nuove democrazie –comprese quelle esistenti nello stesso Occidente – senza eccezione alcuna, sono cadute in una profonda crisi di tipo strutturale.

Stallo politico, malessere sociale, stagnazione economica, quest’ultima aggravata dalla recente crisi finanziaria globale, delineano un quadro deprimente dell’Occidente democratico. Nel frattempo, la Cina ha scavalcato l’Occidente ed è diventata la seconda economia più grande del mondo. Entro il prossimo decennio, la Cina supererà gli stessi Stati Uniti.

Com’è potuto accadere che la Cina, un paese che, alla fine del 1978, in termini di reddito pro capite, era tre volte più povero di una nazione africana media, sia riuscita brillantemente a ridurre la povertà e migliorare il tenore generale della vita del suo popolo, senza rovesciare il proprio sistema politico e instaurare le istituzioni politiche care all’ortodossia occidentale? In Occidente molti non sanno darsi una spiegazione. La risposta invece c’è e sta nella stabilità sociale della Cina. Questa è una lezione che i cinesi hanno imparato attraverso la dura esperienza nel corso di tutta la loro storia. C’è da dire pure che per raggiungere quell’enorme successo è stata data grande importanza ad ogni singolo fattore. Il fattore di crescita macroeconomico è stato salvaguardato dalla tenuta dell’ordine sociale e della sua stabilità; chea sua volta ha portato a istituzioni politiche più mature.

Se si vuole studiare seriamente la Cina, allora non la si può indifferentemente paragonare ad altri regimi autoritari dell’Asia orientale, altrimenti si commette una semplificazione grossolana, vaga e inefficace. Se è vero che, sia pure in misura limitata, la riforma della Cina si avvicina ad altre riforme di altre economie dell’Asia orientale, ciò non significa che si tratti della stessa cosa. A Taiwan e negli altri paesi dell’Asia orientale, i governi autoritari hanno messo sotto controllo la riqualificazione industriale; hanno trasformato il settore primario subordinandolo al settore secondario, nella speranza che incentivandolo avrebbe portato ad una crescita generalizzata.

ISTITUZIONI PRAGMATICHE

 Tuttavia,nel caso della Cina, tenendo conto della vastità della sua popolazione e dell’abbondanza delle sue risorse naturali, il governo socialista ha instaurato istituzioni di tipo pragmatico che incoraggiano l’apprendimento delle migliori pratiche provenienti da tutto il mondo. Ciò ha permesso alla Cina di andare oltre lo stesso modello di economie asiatico-orientali.
Nel 1980, Deng Xiaoping ha proposto tre criteri per giudicare se il governo di un paese in via di sviluppo, come la Cina ad esempio, sia legittimo e qualificato per governare o no: in primo luogo, può la sua governance economica portare il paese sulla giusta strada per raggiungere il più avanzato livello di economia capitalistica, vale a dire quello degli Stati Uniti?; in secondo luogo, può la governance politica produrre democrazia più autentica rispetto alle istituzioni statunitensi?; infine, il governo svolge bene il suo ruolo di promozione di sempre più numerosi talenti per il compito colossale di modernizzare il paese?

Se si dovesse seguire il vecchio paradigma di autocrazia contro democrazia e applicare tali etichette a tutte e cinque le generazioni di leader cinesi,immancabilmente si metterebbero in ombra alcuni fatti importanti caratteristici del sistema politico cinese. In Occidente sono in molti  ancora a definire la Cina come uno stato “totalitario stalinista”. Ma, senza dubbio, la verità è un’altra, e cioè la verità sta nel fatto che in Cina c’è il sistema della collegialità della responsabilità del potere politico, che è cosa ben più sofisticata rispetto alla separazione de i poteri tra legislativo, esecutivo e giudiziario, tipici del contesto politico occidentale. Già nel periodo repubblicano, Sun Yat-sen è andato oltre l’Occidente in termini di pesi e contrappesi all’interno delle istituzioni politiche, immaginando la separazione di cinque poteri. E il Partito Comunista Cinese (PCC) è andato anche oltre questo, dividendo e poi reintegrando il potere in “super-istituzioni”; una pratica questa vagamente somigliante alla divisione dei poteri dell’Unione europea, dove abbiamo il Consiglio dell’Unione, la Commissione, il Parlamento, la Banca centrale, più altre organizzazioni che si interessano di competenze specifiche.

In un modesto tentativo di illustrare il caso della Cina, nel mio libro China Collective presidence (China Renmin University Press, marzo 2014) ho confrontato le esperienze storiche e le lezioni che se ne sono tratte fin dalla nascita della Repubblica Popolare permettere in luce lo sviluppo progressivo delle decisioni democratiche dei processi decisionali. Ho inteso spiegare perché la leadership collettiva da sette a nove membri del Comitato permanente del Politburo è superiore al sistema della presidenza di una singola persona. La Cina non è arrivata a caso alla Presidenza collettiva, e questo non è stato il frutto di un’invenzione casuale. La Cina è passata attraverso processi laboriosi di innovazione, prove ed errori, di rettifica, e di nuove istituzionalizzazioni per diventare quello che è oggi. Nel libro ho indicato cinque principali meccanismi della presidenza collettiva della Cina:

  1. la collaborazione collegiale,
  2. la transizione del potere sempre attraverso un processo collegiale,
  3. la responsabilità di auto-miglioramento,
  4. la ricerca  collettiva e
  5. il processo decisionale collettivo.

COLLABORAZIONE COLLETTIVA

“La saggezza collettiva delle masse è sempre superiore ad ogni prodigio individuale” – questo proverbio cinese più volte storicamente dimostrato riflette giustamente come questa antica civiltà, per tradizione, valorizzi il collettivismo. Infatti, poco dopo la Lunga Marcia del 1938, i padri fondatori della Repubblica popolare avevano visto chiaramente la necessità di una  divisione delle responsabilità. In altre parole, attuarono il decentramento del potere centralizzato. Importanti questioni relative alle Forze armate, alla riforma agraria, ai problemi di sicurezza, all’organizzazione del partito, alla mobilitazione e alla pubblicità sono stati divisi tra i cinque membri del Segretariato centrale secondo competenze individuali.

Oggi, dato che gli affari nazionali e internazionali diventano sempre più complessi, vi è una crescente necessità di una governance collaborativa. Per i vertici cinesi, tale collaborazione si manifesta su più livelli: in primo luogo, la maggior parte dei membri del Comitato permanente del Politburo hanno ruoli subalterni nello svolgimento della principale area di responsabilità; in secondo luogo, ogni membro del Politburo è responsabile delle diverse organizzazioni dell’attività politica, dove lo scambio delle informazioni avviene su base regolare, salvo un breve intervento dei principali leader su questioni di importanza strategica; in terzo luogo, una pletora di studiosi di questioni specifiche interne (i think tank)  in collaborazione e competizione tra di loro, formano il cervello della leadership centrale del PCC. Questo serve come mezzo indispensabile per raccogliere informazioni e consulenza sulle politiche da attuare.

Nel contesto politico occidentale, la separazione dei poteri vieta effettivamente l’autoritarismo, nello stesso tempo però produce anche ingorghi politici e scollegamenti reciproci che impediscono a leader ambiziosi di introdurre riforme fondamentali tanto necessarie. In  Cina, gli alti dirigenti e le loro rispettive organizzazioni rappresentate non solo agevolano ma fungono da controllori l’uno dell’altro in un sistema unificato, che dà origine alla governance responsabile e incoraggia i leader a far bene.

VERSO IL POTENZIAMENTO DEL COLLETTIVISMO

Spesso definito come opaco dai media occidentali, la transizione della leadership è uno dei modus operandi più frainteso nella politica cinese. Durante la metà del secolo scorso, la Cina ha abolito in politica l’avvicendamento individuale per“eredità”, passando ad un sistema collegiale di selezione, valutazione e responsabilizzazione dei futuri leader. Un importante fattore di differenziazione della Cina con l’Occidente è che i leader cinesi competono sulla base degli effettivi meriti che si sono conquistati  sul campo, a differenza dei loro omologhi occidentali, la cui ascesa dipende dall’efficacia delle campagne elettorali,piuttosto che dalla valutazione delle loro prestazioni. Nelle democrazie elettorali, i partiti politici rappresentano letteralmente vari interessi parziali, e il diritto per qualsiasi partito in carica deriva direttamente dal vincere le elezioni periodiche. Nel caso del PCC, tuttavia, il partito non è destinato a fare un percorso di “parzialità”, perché rappresenta l’interesse della maggioranza del popol nella società. La legittimità di un leader PCC deriva da prestazioni-record (per usare un’espressione sportiva – n.d.t.). Sarebbe impensabile avere un leader incompetente con scarsa esperienza negli affari  pubblici, a confronto con personaggi politici del calibro di George W. Bush e Barack Obama.

Il Politburo regolarmente e frequentemente organizza conferenze, seminari, simposi, dove i membri del Comitato permanente consultano le migliori menti cinesi su questioni di importanza economica e sociale. Attraverso questo meccanismo, l’interazione costruttiva tra i vari processi decisionali e gli organi politici di consultazione, aiutano  il governo centrale a prendere decisioni anche su questioni molto delicate.

Nella mia qualità di professore alla Tsinghua University, impartisco a quadri di alto  livello, corsi personalizzati di studi cinesi contemporanei sulla riforma della Cina. Tali corsi sono stati offerti prima al Comitato centrale della Scuola di Partito e all’Accademia cinese di governance; e poi, ovviamente, anche presso le altre migliori università cinesi. Oggi, l’apprendimento collettivo è già diventato un meccanismo altamente istituzionalizzato con un’ampia partecipazione di quadri qualificati.

Per essere più sicuri dei risultati, i funzionari de PCC imparano non solo dai libri e nelle aule scolastiche, ma dalla loro diretta esperienza attraverso l’alternanza in diversi settori, vale a dire che per noi vale la pratica del Comitato di Partito in rapporto alle imprese statali e altre organizzazioni sociali. In media, gli attuali membri del Comitato permanente del Politburo centrale hanno ciascuno 43,6 anni di esperienza nel servizio civile, e 38,9 anni di appartenenza al partito. Per esempio, il presidente Xi Jinping, nato nel 1953,è entrato nel servizio civile nel 1969, entrando poi nel Partito nel 1974 –esperienza che complessivamente è di più di quattro decenni di apprendimento edi esperienza nella pubblica amministrazione, nell’organizzazione sociale e nella gestione della cosa pubblica.

LA RICERCA COLLETTIVA

“Colui che non svolge attività di inchiesta e ricerca e non dovrebbe avere il diritto di esprimere opinioni”, ha detto Mao Zedong nel 1930. Avere informazioni adeguate e pertinenti è il fondamento di qualsiasi politica pubblica di successo. Ciò è particolarmente vero per la Cina, un paese con un vasto territorio, la cui popolazione è la più vasta del mondo. È estremamente improbabile che un qualsiasi individuo abbia una conoscenza approfondita su tutti gli aspetti della società. Pertanto, non è possibile pensare che una sola persona, sia pure capace, possa essere nelle condizioni di agire opportunamente su tali deficit di informazioni complessive. Nel caso della presidenza collettiva cinese, ciascun membro del Comitato permanente del Politburo rimane ben informato da un buon numero di sottocomitati, istituti di ricerca interni e think-tank indipendenti nei vari campi. Su ciò, è stata condotta una ricerca primaria approfondita. Tale sforzo non solo rafforza l’attuazione locale delle politiche del governo centrale, ma fornisce anche le misure preventive per far fronte a imprevisti, come disastri naturali e pericoli sociali.

Una volta l’economia era trainata dalle esportazioni con grossi problemi di disparità interna, per cui la Cina era molto sensibile agli shock esterni del contesto economico internazionale. Occorreva quindi un’enorme quantità di conoscenze e tanta prudenza per elaborare politiche di macro-livello per l’intera nazione. Nel 2008, durante l’ultima crisi finanziaria, che ha colpito il mondo, molti governi si sono trovati in difficoltà nelle decisioni effettive da prendere e questo a causa della impreparazione interna. In Cina tutti i nove membri del Comitato permanente del Politburo condussero immediatamente delle indagini sul campo e subito presero la decisione unanime per il lancio di un tempestivo pacchetto di 4 miliardi di yuan di stimolo per rilanciare l’economia. Questo processo decisionale collettivo altamente istituzionalizzato può efficacemente preparare la Cina per eventuali sfide che si presentano all’ esterno del paese.

Nell’ultima edizione della Presidenza collettiva della Cina, ho preso in esame un registro cronologico dove, nel dettaglio, si dimostra che entro la fine del 2013, il presidente Xi spese quasi il 10 per cento del suo tempo nell’effettuare 14 viaggi di ispezione che coprivano un terzo delle province  della Cina e tutte le sette regioni militari. Prima della terza sessione  plenaria della riunione del 18 ° Comitato centrale del PCC, temi come la riforma agraria rurale sono stati ampiamente discussi. Al fine di avere una migliore comprensione su tali questioni chiave, oltre ai rapporti ufficiali, Xi Jinping ha visitato volutamente agricoltori nella provincia di Hubei e raccolto informazioni di prima mano dal livello di base.

COLLETTIVITÀ DECISIONALE

Dopo più di sei decenni di alti e bassi, è sempre più chiaro che prendere a Pechino una giusta decisione strategica significa avere il più grande successo, mentre se non si  riuscisse a farlo comporterebbe una serie di calamità nazionali. La Cina ha imparato la lezione dagli ultimi anni caotici di Mao – Se essa avesse resistito con fermezza alla leadership personale di Mao e avesse tenuto in piedi il meccanismo decisionale collettivo degli anni 1958-1976, come aveva fatto durante la guerra civile e nel primo decennio del regime comunista, i movimenti catastrofici come la Rivoluzione Culturale sarebbero stati in gran parte evitati.

Un ostacolo comune all’efficienza del processo decisionale e al buon governo nascono dalla asimmetria del potere. La perdita e il restauro dell’equilibrio nella struttura del potere politico della Cina spiegano rispettivamente il fallimento di Mao e il successo di Deng. Nel 1980, Deng Xiaoping , dopo aver verificato i gravi errori di Mao, apertamente sottolineò che “importanti questioni devono  essere discusse collettivamente; ciascun membro del comitato del Partito dovrebbe avere il diritto ad un voto, e il processo decisionale dovrebbe seguire rigorosamente la regola della maggioranza”.

Contrariamente agli stereotipi occidentali sul centralismo democratico della Cina, procedure democratiche di scambio di informazioni per giungere ad un consenso unitario sono infatti la spina dorsale e la linfa vitale del processo decisionale collettivo del Paese.

Con più di 85 milioni di iscritti, il Partito comunista cinese è l’entità dirigente più grande al mondo. Ha visto le lotte e le ambizioni dei regimi precedenti, ed ha esplorato su se stesso le diverse possibilità istituzionali nel corso della sua storia. La Cina è una civiltà con profonde differenze regionali. Solo una presidenza collettiva è in grado di cogliere tali diversi interessi del popolo cinese, e coordinarli tra i diversi livelli del governo per trovare un equilibrio tra il Partito e lo Stato. Solo la presidenza collettiva ha il potere di unificare e mobilitare le forze sociali su tutti i fronti, e spingere continuamente la nazione in avanti.

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